ATENUAR EL PRESIDENCIALISMO. EL ROL DEL JEFE DE GABINETE.

REFORMA: INCUMPLEN LOS QUE TIENEN QUE GARANTIZARLA
ENCUENTRO ORGANIZADO POR LA DEFENSORÍA DEL PUEBLO DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES

25/08/2014 – DISCURSO DE MARGARITA STOLBIZER

A 20 años de la Reforma Constitucional de 1994

CUESTIONES PREVIAS:
La Democracia es siempre poder limitado y la Constitución, al establecer el sistema de un estado de derecho democrático fija una serie de sabios equilibrios para el ejercicio de ese poder.
Por un lado, la república implica una división de los poderes, no como una mera distribución de competencias y atribuciones, sino como el establecimiento de un marco de cooperación y recíproco control de ese ejercicio, tanto para el ámbito del Ejecutivo, del Legislativo y del Poder Judicial.
Y por otro, el equilibrio entre los diversos estamentos de la administración vertical, entre la Nación, las Provincias y los gobiernos municipales, entre quienes también se establecen atribuciones coordinadas que funcionan entre sí haciendo el equilibrio necesario para la limitación en el ejercicio del poder.
Y la otra reflexión que quiero hacer como previa a mi presentación sobre el tema para el que hemos sido convocados, es con relación a esta recurrente demanda de cambios, reformas o sanción de nuevas leyes. Parece que existe una cultura muy fuerte en tal sentido que no se compadece por otro lado con el incumplimiento de las normas que tenemos. Queremos más leyes, pero no cumplimos las que tenemos. No cumplen las leyes ni siquiera aquellos que están llamados a aplicarla o hacerla cumplir.
Estas referencias, como cuestiones conceptuales y contextuales para pasar a analizar a 20 años de la sanción de la reforma constitucional, cuáles son, en el punto del régimen presidencial y la incorporación de la figura del Jefe de Gabinete dentro del Poder ejecutivo, los resultados que hoy se pueden valorar.

HISTORIA DE LA INCLUSIÓN DE LA FIGURA DEL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS.

•Nuestra Constitución Nacional adoptó en 1853 un sistema presidencialista fuerte, propuesto y defendido por Alberdi y con marcada influencia de la Constitución de EEUU.

•El sistema presidencialista de EEUU se fue extendiendo paulatinamente en latinoamérica, a medida que se fueron independizando las colonias de España y Portugal, aunque con características propias, teniendo en cuenta que existieron muy distintos procesos sociales, políticos y económicos entre los distintos países de latinoamérica y EEUU.

•En Europa se asentó en cambio, principalmente, el sistema parlamentario, de cuño británico, con algunas excepciones como en Francia, donde a partir de 1958 (V República) se inició un período conocido como “semi presidencialismo”.

•Durante el siglo XX una parte importante del debate político en América Latina se vinculaba en torno al clivaje presidencialismo/parlamentarismo, alimentado por las experiencias de un largo proceso de dictaduras militares que impidieron el desarrollo de instituciones y cultura democráticas, y que tuvieron entre sus causas, componentes de política internacional pero que también mostraron la debilidad de los sistemas políticos que no encontraban mecanismos para procesar sus crisis en el marco institucional.

•En la Argentina, con el proceso de transición democrática encabezado por Raúl Alfonsín, luego de siete años de una sangrienta dictadura militar, se hizo necesario reconstruir las instituciones democráticas y pensar mecanismos para consolidar el Estado de Derecho, al tiempo que se enfrentaba el desafío de desarticular los legados autoritarios que habían quedado enquistados en los distintos poderes del Estado.

•Alfonsín convocó a un grupo de reconocidos intelectuales, dirigentes, políticos y personalidades de la cultura, de distintas extracciones y experiencias, para pensar, en forma plural, la transición democrática. Así se formó el “Consejo para la Consolidación de la Democracia” que fue coordinado por el jurista y profesor Carlos Nino, y entre sus integrantes contaba al socialista Guillermo Estévez Boero, al justicialista Jorge Taiana, Oscar Puigross, Ángel Robledo, a María Elena Walsh, entre muchos otros).

•El CCD trabajó entre 1985 y 1989 y formuló dos dictámenes con propuestas para reformar en forma parcial la Constitución Nacional, incorporando instrumentos, organismos y mecanismos que permitieran fortalecer las instituciones democráticas.

•Allí se formulaba un fuerte cuestionamiento al sistema presidencialista en el cual se observaba una alta concentración de poder y facultades en el PEN y también la falta de incentivo para lograr cooperación entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo. Del mismo modo se destacaban las falencias del sistema presidencialista argentino para procesar crisis institucionales.

•Después de la derrota electoral en las legislativas de 1987, Alfonsín no pudo encarar el proceso de reforma constitucional.

•Antes de finalizar su mandato de seis años, Carlos Menem decidió encarar la reforma constitucional para poder habilitar el instituto de la reelección, que estaba prohibido en la Constitución entonces vigente.

•Entre Carlos Menem y Raúl Alfonsín, se formalizó en 1993 el Pacto de Olivos, donde la UCR exigió la incorporación de una serie de modificaciones a la Constitución Nacional, accediendo a incorporar en la reforma el instituto de la reelección para un solo período consecutivo. Allí Alfonsín reclamó la incorporación de una serie de reformas con el objetivo de atenuar el presidencialismo, recogiendo el espíritu y, en algunos casos, las propuestas del CCD. Entre estas propuestas se hallaba la inclusión de la figura del Jefe de Gabinete.

•Ambos partidos, el PJ y la UCR, redactaron el Núcleo de Coincidencias Básicas, explicitando el objetivo de atenuar el presidencialismo y de mejorar la institucionalidad democrática. Se habilitaba la reelección por un período y se agregaron una serie de reformas reclamadas –en su gran mayoría- por la UCR. Las principales fueron: a) Acortamiento del período presidencial de 6 a 4 años, con una sola reelección consecutiva. b) Incorporación de la figura del Jefe de Gabinete o Ministro Coordinador c) Elección del tercer senador nacional por la minoría. d) Elección directa de los senadores y acortamiento de su mandato. e) Incorporación del ballotage. f) Creación del Consejo de la Magistratura. g) Elección directa del Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y autonomía de la ciudad. g) Prohibición general de dictar DNU por parte del PEN, con excepciones. h) Prohibición general de delegar facultades legislativas en el PE, con excepciones, i) Prohibición general de veto parcial por parte del PE, con excepciones. j) Auditoría General de la Nación presidida por la oposición.

•La ley 24.309 que declaró la necesidad de la reforma constitucional también incorporó en su texto el objetivo de “atenuar el presidencialismo”.

LOS MOTIVOS EXPLICITADOS PARA INCORPORAR LA FIGURA DEL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS

•En la Convención Constituyente, el Núcleo de Coincidencias Básicas se discutió y se votó en conjunto, porque así se había acordado en el Pacto de Olivos. Los miembros informantes por la mayoría (PJ-UCR), fueron García Lema y Paixao. Este último fue quien debió informar respecto de la inclusión de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros.

•Paixao se refirió a la existencia de “híper presidencialismo” en la Argentina, de una excesiva concentración de poder y facultades en el PE, así como una excesiva transferencia de poder de las Provincias a la Nación (habló de un “modo unitario de la vida institucional”). Explicó que el Presidente concentraba 4 facultades centrales: Jefatura de Estado, Jefatura Administrativa, Jefatura de Gobierno y Jefatura Militar. Argumentó entonces que se buscaba atenuar el presidencialismo incorporando al Poder Ejecutivo la figura del Jefe de Gabinete de Ministros, en quien se desconcentraba la función de Jefatura Administrativa, la cual reconoció que no era la más importante desde el punto de vista político, pero que tenía gran importancia en la gestión y significaba una “atenuación en las facultades del Presidente”. Un segundo aspecto del Jefe de Gabinete que destacó Paixao, fue que ese Ministro sería el punto de contacto permanente con el Poder Legislativo, en una relación de ida y vuelta. El jefe de Gabinete estaría obligado a dar cuenta de la marcha de los asuntos vinculados con la administración. Si bien ese Jefe de Gabinete sería designado por el Presidente y removido por éste, también tendría responsabilidad política ante el Congreso, el que podría removerlo como “un arbitrio excepcional”, sujeto a exigencias que habrían de hacer a esa remoción infrecuente, como un “instrumento apto para resolver situaciones de profunda crisis políticas”. Finalmente Paixao señaló que este Jefe de Gabinete desagregaría tradicionales facultades del Presidente, dando al PE un mayor dinamismo, mayor elasticidad para enfrentar problemas de crisis y una garantía de que el pluralismo habría de ser el modo permanente de ejercicio del poder.
En su intervención durante la Convención Constituyente, Alfonsín expresó: “En primer lugar, es nuestra intención principal atenuar el presidencialismo y desconcentrar las facultades del presidente. Por ello —a nuestro criterio— cada vez que exista una duda acerca del alcance que haya que otorgar a las cláusulas que estamos sancionando, la duda debe ser resuelta interpretando de la manera más restrictiva posible las facultades presidenciales. En especial, deben interpretarse de forma restringida y con el más cuidadoso escrutinio las facultades del Poder Ejecutivo de dictar decretos de necesidad y urgencia, el ejercicio de las facultades de legislación delegada y la facultad para promulgar parcialmente las leyes”. Respecto de la figura del Jefe de Gabinete de Ministros expresó: “la creación de la figura del jefe de gabinete de ministros con responsabilidad parlamentaria desconcentra el poder presidencial, destraba bloqueos entre los poderes y genera válvulas de escape a situaciones de crisis”. En su última intervención en la Constituyente, Alfonsín manifestó sus discrepancias “con quienes sostienen que hemos acentuado el presidencialismo, porque en realidad estamos absolutamente convencidos de que la historia ha de tomar esta reforma constitucional como un hito, fundamentalmente porque esta Convención ha terminado con el híper presidencialismo argentino”.

•En la Revista “Democracia y Consenso” (1996) Alfonsín decía: “…en el híper presidencialismo es muy difícil lograr amplios consensos para superar situaciones de crisis. Ello puesto que nadie quiere integrar un gobierno donde los aciertos serán del Presidente y los errores de los miembros extra partidarios de su gabinete. La nueva figura que estamos analizando rompe este círculo vicioso. En efecto, la oposición querrá el cargo y asumirá el compromiso con políticas específicas, ya que ello implica poderes sustanciales. La creación del Jefe de Gabinete rompe el derrotero letal del presidencialismo latinoamericano, que podemos resumir en estos seis tiempos: s) derrota electoral parlamentaria del partido oficialista, b) pérdida de consenso del presidente, c) confrontación interpartidaria, d) bloqueo institucional interpoderes, e) crisis y parálisis del sistema f) caída del sistema. Anteriormente, el jefe de gobierno que resultaba vencido en las elecciones y perdía las mayorías en el Congreso, seguía en esas condiciones al frente de la más alta magistratura constitucional. La figura del Jefe de Gabinete permite cortar la caída en el punto c) y evitar sus sucesivas consecuencias. Bajo la nueva Constitución, en el caso de que acontezca una dura derrota electoral del partido oficialista, la oposición no tendrá necesidad de especular con el derrumbe a plazo del Jefe de Estado. No convendrá jugar a ganar “todo o nada”. Por el contrario, podrá imponerle al Presidente un Jefe de Gabinete que lo obligará a tomar decisiones basadas en vínculos cooperativos. De modo que se podrá dar la necesaria confrontación partidaria sin que genere la paralización de los poderes del Estado, ya que se elimina el incentivo que tenía el presidencialismo para la confrontación y la crisis y caída de la democracia. La oposición debería apostar a generar propuestas constructivas para sumar sus iniciativas a las propuestas del adversario político”.

•La figura del Jefe de Gabinete de Ministros, al ser incorporada a la Constitución Nacional, se percibía, al menos por parte del radicalismo que solicitó su inclusión, aunque argumentó en el mismo sentido el PJ, como un mecanismo para atenuar el presidencialismo, al contraponer al Presidente una figura con “poder” dentro del aparato del Ejecutivo. En caso de fracaso presidencial o de crisis, el Jefe de Gabinete sería un “fusible” para proteger la figura presidencial, y el Jefe de Gabinete sería reemplazado con aquiescencia de la oposición parlamentaria, sin que ello significara la caída del gobierno y, en caso de elecciones de medio término contrarias al oficialismo, la Jefatura de Gabinete sería un lugar apetecible para la oposición, que al colocar un dirigente propio en ese cargo, trabajaría constructivamente para el buen funcionamiento del gobierno.

VISUALIZACIÓN ACTUAL DEL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS

•Después de 20 años de existencia y funcionamiento de la figura del Jefe de Gabinete en la realidad institucional argentina, podemos afirmar que la inclusión de esta figura no sirvió, de ningún modo, para atenuar el presidencialismo en la Argentina. Lejos de ello, se ha convertido en una herramienta más, un insumo más a disposición del Presidente. El Jefe de Gabinete es lo que el Presidente quiere que sea; tiene las facultades que el Presidente quiera que tenga (salvo unas muy pocas específicas determinadas por la CN, de poca importancia política), y desempeña el rol que el Presidente quiere que desempeñe. Desde superministro, vocero y primera espada en el debate público, hasta casi un asistente personal del presidente o la Presidenta. Hemos tenido todas las variantes en estos 20 años, pero siempre el rol que cumplió, dependió estrictamente de la voluntad presidencial y en ello tuvo nula injerencia el Congreso.

•Por otra parte, en los momentos de crisis institucional, como fueron los últimos meses del gobierno de De la Rúa, el Jefe de Gabinete (Christian Colombo) no fue, ni nadie lo visualizó, como un fusible que pudiera proteger la figura presidencial, y la oposición tampoco buscó ocupar la Jefatura de Gabinete con figuras propias.

CONSTRUCCIÓN NORMATIVA (SEGÚN LA CONSTITUCIÓN) DEL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS. SU RELACIÓN CON EL PRESIDENTE DE LA NACIÓN

•Cuando el Consejo para la Consolidación de la Democracia sugirió la incorporación de un Jefe de Gabinete dentro del diseño institucional, pensó en una figura en cuya designación y remoción tuviera intervención el Congreso, y que pudiera armar un gabinete que, en caso de ser removido el Jefe de Gabinete, también cayera con él. Sin llegar a diseñar un sistema parlamentario, el CCD pensaba en un sistema semi presidencialista donde existiera un fuerte compromiso del Congreso respecto de la figura del Jefe de Gabinete.

•Sin embargo, la figura de J de G que se incorporó en la CN, difiere sustancialmente de esa recomendación del CCD y también de un Primer Ministro de un sistema parlamentario. El J de G, según la reforma del 94, no es un Jefe de Gobierno (como sí lo es en un sistema parlamentario, quedando la Jefatura de Estado para el Presidente o para el Rey); tampoco designa a los Ministros (como sí sucede en un sistema parlamentario); el J de G es designado por el Presidente quien también lo remueve a su arbitrio, como a los demás Ministros; y su remoción no implica la remoción de los Ministros (como sí sucede en un sistema parlamentario).

•Según la CN, el J de G tiene a su cargo la administración general del país (art 100), pero el Presidente es el Responsable Político de la Administración (art. 99).

•También hace recaudar las rentas de la Nación y Ejecuta el Presupuesto (art. 100) pero el Presidente lo supervisa en esa función (art. 99 inc. 10). Además, el J de G debe contar con la firma del Ministro del área para poder ejecutar las partidas presupuestarias.

•También puede asumir funciones por delegación del Presidente pero éste puede recuperarlas cuando quiera.

•El J de G tiene también facultades privativas, de refrendo, de coordinar y convocar las reuniones de Gabinete y presidirlas, en caso de ausencia del Presidente, y las funciones propias vinculadas a su relación con el Congreso Nacional.

•Está claro que en la Argentina, por ser designado por el Presidente, porque puede ser removido por el Presidente, porque no designa a los Ministros ni éstos caen si él es removido o se le pide la renuncia, y porque no tiene ninguna función autónoma de suficiente peso político que pueda condicionar al Presidente, el Jefe de Gabinete de Ministros, a quien nadie votó, es un representante del Presidente.

•Cuando hubo crisis política, durante el gobierno de De la Rúa, con pérdida de la legitimidad política del Presidente, tampoco sirvió de fusible. En primer lugar, porque nadie, ni la ciudadanía ni el Congreso creía que el problema residiera en el Jefe de Gabinete (que no era Jefe de Gobierno), sino en el Presidente. Por lo tanto, nadie veía que la solución fuera removerlo.

•Tampoco fue un cargo apetecible para la oposición, porque sus funciones son solo administrativas y no de Jefe de Gobierno. Su rol queda relegado al lugar que el Presidente le quisiera dar. Tampoco, ocupar ese lugar, implicaba la conformación de un nuevo Gabinete. En conclusión, durante el gobierno de De la Rúa, nadie estaba interesado en la renuncia de Christian Colombo, ni tampoco en ocupar su cargo.

•En caso de ausencia de Vicepresidente, como era la situación en el 2001, la motivación de la oposición para ocupar la Jefatura de Gabinete, era menor aún, porque la ley de acefalia le permitía, si caía el gobierno, acceder a la Presidencia. ¿Para qué comprometerse en un gobierno desgastado, si luego podían acceder a la Presidencia, sin condicionamientos?

•Algunos sostenían que el camino que podía seguirse era el de la “delegación de facultades” por parte del Presidente al Jefe de Gabinete. Esto es, que el Presidente negociara con la oposición que ésta designara un Jefe de Gabinete al que él le delegaría facultades propias de la Jefatura de Gobierno. Pero esta solución era de muy difícil desarrollo en la realidad. En primer lugar, porque un Presidente débil quiere fortalecerse y no debilitarse más aún, delegando funciones centrales de gobierno. Solo cuando la situación se le hace insostenible considera esa posibilidad; pero precisamente a causa del deterioro, ya nadie de la oposición quiere involucrarse incorporando un Jefe de Gabinete. Además cabe la posibilidad que, si el Gobierno recupera credibilidad ante la sociedad, también decida el Presidente recuperar, por su sola decisión, las facultades de gobierno delegadas en el J de G.

•En suma, el Jefe de Gabinete no se ha visualizado ni ha actuado como un fusible ante la crisis, sino como un mero representante del Presidente.

•El Jefe de Gabinete, en general, ha tenido más impacto hacia adentro del Gobierno que hacia afuera, haciéndose cargo de la administración y permitiendo un mayor orden en la gestión. También ha sido, en la mayoría de los casos, un vocero privilegiado del Presidente. Pero ninguna de estas funciones alcanzó a cubrir siquiera alguna expectativa que se tenía en esta figura en la reforma de 1994.

EL JEFE DE GABINETE Y SU RELACIÓN CON EL CONGRESO

•El jefe de Gabinete de Ministros, se suponía que debía tener responsabilidad política ante el Congreso, el que podía removerlo mediante moción de censura con la mayoría absoluta de los miembros de ambas Cámaras, o bien interpelarlo a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por decisión de la mayoría absoluta del total de los miembros de una Cámara.

•Pese a la crisis vivida en el año 2001, esto no ha sucedido, como se dijo más arriba, porque nadie creía que el responsable de la crisis fuera el Jefe de Gabinete, ni pensaba que su remoción y reemplazo podía mejorar las cosas. A quien se visualizaba como responsable de la crisis era al Presidente de la Nación, que es quien ejerce la Jefatura de Gobierno y nombra y remueve a los Ministros, y decide las políticas de gobierno.

•También el Jefe de Gabinete de Ministros tiene la obligación de concurrir mensualmente a las Cámaras, alternativamente a cada una, para informar respecto de la marcha del gobierno. Es verdad que la mayoría de los Jefes de Gabinete no han cumplido con esta disposición, o lo han hecho en forma esporádica y muy parcialmente, sin que ello les produjera ninguna consecuencia política de relevancia. Pero además del incumplimiento general de los Jefes de Gabinete respecto de esta obligación, lo cierto es que esos informes poco sirven a los fines de un mayor diálogo y mayor colaboración entre los poderes. El J de G, como representante del Gobierno, va al Congreso a hacer una exposición en defensa de los actos de gobierno, y la oposición, por su parte, trata de acorralarlo para infringir el mayor daño político y evidenciar los errores de política o de gestión. Esta obligación constitucional, que se vio en su momento como la construcción de un vínculo cooperativo de ida y vuelta entre ambos poderes, se convirtió en un momento donde el gobierno va a defender sus políticas y la oposición ataca al gobierno para evidenciar sus errores. La información que ofrece el Jefe de Gabinete al contestar las preguntas que se le hicieron llegar por escrito, es poca y suele ser parcial e incompleta. Y muchas veces se observa que, a medida que avanza la sesión informativa, la Cámara respectiva va quedándose sin quórum, con muy pocos asistentes, lo que demuestra el escaso valor que los legisladores le otorgan a esos informes, salvo en momentos políticos sumamente álgidos.

•Esta lejanía del J de G respecto del Poder Legislativo, al que el funcionario tampoco concurre a debatir las leyes, ni siquiera a presentar personalmente los DNU –como exige la Constitución- se explica porque el Parlamento no tiene injerencia alguna en su designación ni en su remoción, salvo moción de censura. Pero, como dijimos antes, el trámite requiere mayorías de difícil acceso y, en definitiva, se trata de destituir a un funcionario a quien nadie ve como responsable de una crisis porque no define las políticas, y esa destitución tampoco se ve apetecible porque la oposición no quiere cubrir ese cargo por la falta de incentivo político en el mismo.

REFORMA DEL 94.
SIN ATENUACIÓN DEL PRESIDENCIALISMO Y CON MÁS FACULTADES LEGISLATIVAS PARA EL PEN.

•En nuestro país, el tránsito a la adquisición de mayores poderes por parte del Poder Ejecutivo avanzando sobre potestades legislativas ha sido, en primer lugar, una vía “de hecho”, ignorada o convalidada por la Justicia, para luego acceder a su habilitación expresa en el texto constitucional.

•Este avance del PEN sobre facultades propias del Poder Legislativo, fue convalidado por la reforma de 1994, al introducir las figuras del “DNU”, de la delegación de facultades legislativas, y el veto parcial.

•En los tres casos estas incorporaciones se realizaron introduciendo una prohibición general de uso por parte del Poder Ejecutivo, para luego abrir la puerta a su utilización por vía de excepción. La escasa determinación, en el texto constitucional, de los requisitos para la utilización de estos instrumentos; y en particular la omisión en especificar la composición de los organismos de control, los procedimientos, las sanciones y los límites ante su incorrecta o abusiva utilización, determinó que el mal uso, y el abuso de estas herramientas excepcionales, se convirtiera en la regla (especialmente en materia de DNU y delegación legislativa).

•En el caso de los DNU la experiencia de los últimos 20 años muestra el fortalecimiento del híper presidencialismo a costa del relegamiento del Congreso con su consiguiente debilitamiento. Si bien en la CN se prohíbe en forma general que el PEN emita “disposiciones de carácter legislativo” bajo pena de nulidad, seguidamente se abre la puerta para habilitarlos ante “circunstancias excepcionales”, cuando no se pueda seguir el trámite ordinario de las leyes y por razones de necesidad y urgencia (art. 99 inc. 3). La CN ordena que el Jefe de Gabinete someta personalmente la medida ante la Comisión Bicameral del Congreso (cuya conformación, procedimiento, integración y alcance de sus decisiones no determina la CN, porque en la Constituyente no pudo llegarse a ningún consenso a este respecto). Esta Comisión debe emitir dictamen en 10 días y luego las Cámaras del Congreso deben “inmediatamente” abocarse a su tratamiento en forma expresa. Una ley que debía sancionarse con mayoría calificada determinaría el alcance de la intervención del Congreso y el procedimiento.

•Esa ley se dictó recién 12 años después de la reforma del 94, porque durante ese tiempo no se llegó a los consensos necesarios para aprobarla con la mayoría calificada requerida. Se verificó que el partido que llegaba al gobierno quería que los DNU que dictara se mantuvieran vigentes salvo que fueran derogados por ambas Cámaras, en tanto que la oposición solía reclamar lo contrario, que los DNU solo estuvieran vigentes un determinado tiempo y si, durante ese plazo no obtenían la ratificación parlamentaria, debían caducar.

•Mientras no hubo ley que regulara este aspecto, los gobiernos se sucedieron dictando DNU sin ningún tipo de control.

•Luego, en el año 2006, se dictó la ley respectiva por iniciativa de CFK, creándose la Comisión Bicameral de seguimiento de los DNU, de las Facultades Delegadas y de Veto Parcial. Esa ley fue sumamente permisiva con el PEN, permitiendo que las disposiciones legislativas que dictara el Presidente (DNU), continuaran teniendo vigencia pese a no recibir ratificación legislativa, y solo caducaban si eran rechazados por ambas cámaras legislativas.

•En el caso de los DNU también las facultades presidenciales fueron “in crescendo” hasta la actualidad. Carlos Menem y también Néstor Kirchner, utilizaron esta herramienta en numerosísimas ocasiones y prácticamente sin controles, pero eran duramente cuestionados por ello.

•Si bien al principio de su mandato CFK había dicho que no hacía uso de los DNU como un aporte “a la calidad institucional”, luego cambió de opinión al ver lo efectivo que era disponer con su firma y la de sus Ministros, del dictado de las leyes que le hicieran falta (aunque se llamaran DNU tenían los alcances y los efectos de una ley, sine die y erga omnes). Estos DNU solo podían perder vigencia por la decisión de rechazo expreso de ambas Cámaras, lo cual es de muy difícil alcance.

•Cristina utilizó esta herramienta en menos ocasiones que sus antecesores, pero cada año dispuso por medio de DNU de cifras millonarias de la recaudación, que superaban la estimación presupuestaria, a su solo arbitrio. Este año, sin ir más lejos, dictó el DNU 1246 por el cual se autorizó a sí misma a emitir deuda por 150 mil millones de $, y luego distribuyó gasto por casi 160 mil millones, sin intervención del Congreso.

•La Corte Suprema de Justicia ha consolidado doctrina respecto de los DNU sumamente restrictiva (Caso Consumidores Argentinos, entre muchos otros), y exige que haya una situación apremiante, de necesidad imperiosa, que debe ser invocada y explicitada y solo si es imposible seguir el trámite constitucional para dictar una ley, puede dictarse un DNU. La CSJN ha considerado que el DNU es una herramienta excepcional.

•Solo Cristina ha firmado ya 60 DNU y casi ninguno de ellos respondió al estándar requerido por la CSJN.

•Sin embargo, por las dificultades vinculadas a la legitimación activa para acceder a una decisión jurisdiccional firme, que además, cuando llega, ya los hechos están consumados, todo ello significó que el PEN –en los distintos gobiernos- y aun con la vigencia de la ley 26.122, dictaran DNU prácticamente a su arbitrio. La Comisión Bicameral se pronuncia con la mayoría oficialista burocráticamente ratificando todos los DNU y luego, en la mayoría de los casos, los mismos no son tratados por el Congreso. Y en ningún caso, absolutamente en ninguno, el Jefe de Gabinete de Ministros concurrió al Congreso personalmente a poner en consideración el DNU, tal como exige la CN del 94.

•Con las facultades legislativas delegadas ha pasado otro tanto. El PEN ha recibido delegación de facultades del Congreso más allá de lo permitido por la CN. También se ha invocado, para delegar facultades, la existencia de una “situación de emergencia”. Esta situación, sin embargo, ha cambiado con los años, pero la emergencia se ha prorrogado una y otra vez, en sucesivas votaciones, a lo largo de 12 años, y siempre significó la renovación de la delegación de facultades legislativas de suma importancia en el PEN.

•El veto parcial ha sido, de los tres instrumentos, el menos usado, aunque también significó fuertes enfrentamientos entre el PEN y el PL, como se verificó en el caso de la llamada “reforma política”, respecto de la regulación de los Partidos políticos.

•Todo esto ha permitido que el PEN, luego de la reforma del 94, contara con herramientas tales como el dictado de DNU, la delegación legislativa y el veto parcial, que han ido debilitando al Congreso y han permitido que se concentraran cada vez más poderes en cabeza del PEN.

•En concreto, la reforma ha dejado vigente la lógica del sistema puramente presidencialista, unipersonal, que quedó fortalecido, ampliando su poder, al agregarle la posibilidad de avanzar en potestades legislativas que antes le estaban vedadas con su incorporación al texto constitucional.

•Esta posibilidad de contar con herramientas legislativas por parte del PEN, a las que ha acudido aun para disponer, por ejemplo, cuáles son y cómo se ordenan los días feriados, ha determinado, además, el deterioro de la relación entre ambos poderes y el debilitamiento del Congreso Nacional.

CONCLUSIONES:
Sin perjuicio de las buenas intenciones de los actores que impulsaron la reforma de la Constitución Nacional en el año 1994, y de las diversas modificaciones e incorporaciones que han abierto camino en calidad de herramienta, a una cantidad de nuevos y más amplios derechos, nuestro sistema político institucional no ha sido capaz de profundizar muchos aspectos que debieron tender a mejorar la calidad democrática, morigerando el ejercicio de poder, impidiendo sus abusos y abriendo a nuevas formas de participación social. Entre las metas que los convencionales constituyentes fijaron, la atenuación del presidencialismo era una de ellas. Pero las reformas introducidas, lejos de haber cumplido ese objetivo, han fortalecido ese sistema y han permitido el ejercicio abusivo de las prerrogativas otorgadas constitucionalmente al Poder ejecutivo.
Por otro lado, no adhiero a las corrientes de pensamiento de diversas vertientes que impulsan una reforma orientada a instalar un sistema parlamentario en reemplazo del presidencialismo. Porque entiendo que ello busca esconder nuestros verdaderos conflictos, que no son las instituciones por sí, sino más bien los malos hábitos en el ejercicio de las funciones públicas. Ha sido el abuso en ese ejercicio lo que se debe corregir, y no es escondiendo los verdaderos problemas sino enfrentándolos desde la voluntad política, sin necesidad de cambiar el sistema. No es cambiando nombres, instituciones o funciones, sino reconstruyendo un fuerte compromiso ético, democrático y republicano para ser, desde la política, los primeros en ejemplarizar la vocación firme de defender el interés general y el bien común a través de un cumplimiento absoluto de las normas y las responsabilidades y limitaciones que también ellas establecen.

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